[시론] 일본의 무분별한 국토개발이 주는 교훈
 

장철순 국토연구원 연구위원

 
 
1991년 버블 붕괴 이후 일본은 경제성장률이 1993년 -1%, 1998년 -1%, 2001년 -1.2% 등 모두 3차례에 걸쳐 마이너스를 기록하면서 전후 최악의 상황을 맞이했다. 일본 정부는 계속되는 경기침체를 벗어나기 위해 공공투자를 확대하고 세수를 축소하는 등 적극적인 공공개입과 더불어 민간투자 활성화 조치를 단행했다.

하지만 이 같은 노력들은 오히려 국가재정의 악순환을 초래했고 은행 파산, 민간투자 축소, 지방자치단체 재정악화 등으로 이어져 결국 수많은 국토개발 관련 사업들이 지연되거나 아예 중단됐다.

　일본의 이 같은 경기침체와 재정악화에 따른, 경제발전에 있어서의 ‘잃어버린 10년’은 1970년대 등장한 열도개조론에 근거를 두고 추진된 무분별한 국토개발에 기인한다고 해도 과언이 아닐 것이다.

　1972년 7월 취임한 다나카 가쿠에이 일본 총리는 국토 균형발전을 목표로 태평양벨트에 편중된 공업구조 개선, 전국 고속교통망 건설 등을 중심으로 하는 ‘일본 열도개조론’을 제시한 바 있다. 이를 위해 공업 집적지역의 공장이전과 과소지역의 공장입지를 유도하는 공장재배치촉진법(1972), 특정지역 및 주변지역 경제발전을 도모하는 고도기술공업집적지역개발촉진법(1983), 지역산업 고도화에 기여하는 특정산업집적촉진에관한법률(1988), 지방 개발과 대도시지역 정비를 통해 인구 및 기능을 전국으로 분산시키려는 다극분산형국토형성촉진법(1988), 3차산업(리조트 개발)을 활용한 지역 및 국토 균형발전을 위한 종합보양지역정비법(1987) 등 다수의 관련 법률이 제정됐다.

　이들 법률을 근거로 광범위한 지역이 개발사업구역으로 지정되면서 전 국토가 개발사업장화되는 결과가 초래됐다. 특히 다극분산형국토형성촉진법에 의한 오호츠크 과학ㆍ문화교류거점(1036㎢)을 포함한 총 7곳 1만212㎢와 리조트법에 의한 총 38곳 6만508㎢ 등이 특정지역으로 지정됐다. 전국에 걸쳐 동시다발적이고 경쟁적으로 추진된 개발사업은 토지투기 현상을 심화시켰고, 결국 버블 형성의 원인이 됐다.

　더구나 일본 정부가 민간투자 활성화를 위해 국세·지방세 감면, 보조금 지급, 융자 지원 등 재정지원정책을 확대하면서 국가와 지방재정이 악화됐고, 사업주체의 방만한 운영과 잘못된 수요예측으로 인해 일부 사업이 좌초되거나 사업주체가 파산하는 사례가 나타나기 시작했다.

대표적 실패 사례가 바로 리조트법의 제3섹터 방식을 활용한 리조트 개발사업이다. 1993년 1.34㎢ 부지에 1800억엔을 투자해 개장한 미야자키현의 ‘시가이아 리조트’는 부정확한 수요예측이 채무부담으로 이어져 결국 2001년 파산했다. 유바라시의 경우 역시 수요예측이 간과된 무리한 사업추진과 이미 민간기업에 의해 실패한 사업을 지자체가 제3섹터 방식으로 방만하게 운영한 결과, 2007년 3월 일본 최초로 지자체 파산을 선고하기에 이르렀다.

　사실, 일본은 인구와 산업의 일부지역 집중으로 인한 국토 불균형 해소를 목표로 다양한 지역개발사업을 추진했던 것이다. 그러나 오히려 개발지역·지구의 과도지정과 적정한 수요예측이 배제된 지자체의 경쟁적 사업추진, 개발계획에 대한 타당성·사업성 평가시스템 부재 등 무분별한 국토개발이 재정악화와 경기침체로 이어지게 된 것이다. 이러한 사례는 지역 균형개발을 위해 다양한 사업을 추진 중인 우리나라에 시사하는 바가 크다.

　우리나라도 지난 30여년간 경제발전이라는 국가 차원의 목표를 달성하기 위해 각종 인프라, 산업단지, 주택단지, 도시개발 등 다양한 개발사업을 끊임없이 추진해 왔다. 이러한 과개발 현상은 수도권, 지방을 불문하고 전국적으로 만연돼 있으며 동시다발적 사업지역 지정에 따른 수요 부족, 지가 상승에 따른 낮은 사업성으로 인해 경제자유구역 일부 지정 취소, 택지개발사업구역 지정 취소, 기업도시 사업자 지정 취소 등 부정적 결과가 이미 가시화되고 있는 실정이다.

　과도한 계획 또는 개발 사업들은 주로 선거공약으로 제시돼 무리하게 추진된 경우가 많다. 올해는 총선과 대선이 있는 해로 수많은 지역개발 관련 공약이 쏟아져 나올 것으로 예상된다. 이러한 상황에서 일본과 같은 전철을 밟지 않기 위해서는 무엇보다 지금까지 계획되어 있거나 추진 중인 개발사업들의 타당성을 재검토하고, 이를 기초로 과감한 조정이 이뤄져야 한다. 또한 선거공약으로 제시된 각종 개발사업에 대해서는 정확한 수요예측과 경제적 타당성을 검토하는 사업검증제도를 도입할 필요가 있다. 이 밖에 여기저기 분산돼 있는 국토개발 관련법률의 통·폐합도 이뤄져야 할 것이다.

무분별한 개발사업 추진을 사전에 예방하는 제도적 장치는 올 상반기 마련돼야 한다. 지금 서두르지 않는다면, 우리 국토는 또 다시 선거공약에 의한 개발사업 홍수에서 벗어나지 못하는 10년, 20년을 보내게 될지도 모를 일이다.